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現代原創|地方政府平臺公司參與城市更新的策略選擇

文章來源:『現代咨詢』公眾號作者:熊小飛 尤毅
時間:2021-08-06 17:21 訪問量:

來源:現代咨詢

作者:熊小飛 尤毅

在城鎮化建設高質量發展的大背景下,我國的城市發展已經從規模急劇擴張階段進入規模收斂聚焦階段。經濟轉型升級、保障改善民生、宜居城市建設、改善生態環境、提升城市治理能力等城市品質的提升,已經成為當前社會關注的重點。老城復興、舊區開發、舊工業區活力重塑、老舊空間的重新利用等形式的城市更新已成為突破“存量時代”城市發展瓶頸、解決城市日益增長的品質需求與資源稀缺主要城市矛盾的有效手段。

針對城市更新,作為城市建設發展主導力量的地方政府平臺公司,既要積極主動參與,彰顯企業的社會責任和社會價值,更要加快搶抓城市更新帶來的發展機遇,通過城市更新項目的深度參與,向內不斷提高自身的競爭力,向外準確把握市場機遇,從而實現平臺公司自身的二次轉型和產業升級。

一、平臺公司參與城市更新的機遇優勢

(一)平臺公司具有業務基礎和國企屬性雙重優勢

作為城市化進程中城市基礎設施建設運營的主要載體,各地平臺公司在推動城市建設發展中基本都形成了片區開發、房地產、建筑工程等城市更新相關的業務基礎,具備大規模城市更新項目的技術能力和精細化運營的團隊儲備。城市更新既有公益性項目,也有市場化項目。平臺公司作為地方國企,肩負好社會責任,承擔好城市更新的主體責任,更有利于平衡地方政府、市場主體、城市居民的多重主體訴求。特別是當項目收益較低或回款周期較長時,社會資本就會缺乏投資熱情,這時,地方政府平臺公司的價值作用和能力就會充分彰顯。目前,為了統籌推進和專業運作城市更新項目,國內已有部分城市專門組建了城市更新平臺,如上海、武漢成立了城市更新中心,廣東順德控股集團與碧桂園集團共同成立順德城市更新平臺公司,進一步整合資源,以市場化方式專門推進城市更新工作。

(二)平臺公司積累了大量土地資源

經過多年城市化建設運營,多地的平臺公司通過收儲、整理、劃撥、招拍掛等多種方式獲得大量建設用地使用權,但是由于外部城市規劃和區域功能調整、產業結構調整、內部改制重組、要素市場化程度低、土地產權不清晰等原因,土地資產“沉淀化”傾向明顯、土地利用效率粗放低下,大量的國有存量土地亟待盤活。“以多種方式推進國有企業存量用地盤活利用”不僅是推進土地要素市場化配置的重要舉措,更是平臺公司利用存量土地資源優勢參與城市更新的重點路徑和必然選擇。平臺公司可以通過規劃引領、原址改造等方式,積極開展對低效閑置存量土地分類處理、改造和重新開發,能夠有效的顯化土地資產、激發巨大的潛在土地價值和發展活力。

(三)城市更新的政策框架正在逐步完善

2021年3月政府工作報告明確:“發展壯大城市群和都市圈,實施城市更新行動,完善住房市場體系和住房保障體系,提升城鎮化發展質量”,這是“城市更新”首次出現在政府工作報告中,并且“實施城市更新行動”也寫入我國“十四五”規劃中。自城市更新行動被高度重視以來,各地紛紛響應,目前已有深圳、上海、北京、重慶、天津、珠海、無錫、青島、福州等多個城市發布了有關城市更新的實施方案或指導意見,對城市更新中的機構設置、發展理念、主要對象、建設運營模式、操作流程、關鍵保障等重點環節給予了明確規范和引導。有了政府關于城市更新行動的頂層推動,各相關部門制定的包括土地、規劃、建設、財稅等在內的細化配套政策文件也將會密集出臺,政策體系的持續完善將有利于加快推動城市更新項目的落地實施。

(四)城市更新的金融支持正在加速創新

城市更新項目與房地產、城市基礎設施建設等密切相關,覆蓋面廣、周期長、資金需求量大,僅靠財政資金難以維系,因此,各地方政府出臺的城市更新支持政策中,都提到了推動金融領域創新,各地也在實踐中加速落地相關舉措。近年來,已有多地相繼設立城市更新基金,如2017年廣州成立了總規模達2000億元的“廣州城市更新基金”、2018年東莞設立城市更新基金、2021年上海、無錫宣布成立城市更新基金。這些城市更新基金的設立,有助于吸引更多的社會資本共同參與城市更新項目的規劃、建設、開發及運營等,為城市更新項目提供充足的資金保障。此外,基礎設施公募REITs的快速發展,也會成為城市更新項目重要的資金來源和渠道。

二、平臺公司參與城市更新的主要問題

(一)債務負擔問題

多地政府平臺公司普遍債務高企,不僅是自身轉型發展中的障礙,同樣也是是其參與城市更新行動的客觀問題。在城市更新項目中,有整治、改建、拆建等等,對項目主體的資金要求和融資能力也比較高。受限于高負債率的影響,多數平臺公司的籌資規模、融資成本、資金流動性等都會受到較大影響,一定程度上給城市更新項目的穩定、持續開展會帶來挑戰。

(二)項目自平衡問題

城市更新涉及到的土地騰空、拆遷補償和安置、建筑修繕與改造等都需要大量的資金安排,并且城市更新主體需按照政府認可的方案進行高標準的開發建設,這部分資金以及各階段產生的高額財務成本都將是企業在做項目平衡時需要重點關注的現實問題。雖然不同類別的城市更新項目難點不同,但是如何通過項目開發收益實現整個項目的投入平衡,并在此基礎上不增加自身的債務負擔和實現企業的業務轉型,是平臺公司開展城市更新項目必須要解決的重要課題。

(三)城市運營問題

城市更新不僅僅是更新建筑本身,持續、創新、優質的城市運營服務才是城市更新的核心要義。平臺公司作為城市建設運營的市場主體,相較于城市建設方面的卓越表現,城市運營服務能力尚顯不足。在產業升級和消費結構升級的大背景下,城市更新向綜合改造更新、有機更新邁進,文化傳承、生態環保、智慧科技等理念日益與城市更新融合,城市更新趨勢對項目主體的綜合運營服務能力、產業導入能力、片區統籌能力、多方協作能力都提出了更高的要求和挑戰。

三、平臺公司參與城市更新的策略選擇

(一)增強資金平衡能力

一方面,在充分利用財政專項資金的基礎上,積極拓寬融資渠道,為城市更新項目提供資金保障。一是要加強項目統籌,利用最新土地收益分配政策,可以結合新城開發、片區開發、鄉村振興項目打包平衡城市更新項目,多渠道平衡城市更新改造的資金缺口;二是組建城市更新基金,積極引入社會資本方合作開發,特別是對于具備市場化運作條件的物業、醫養、文體等服務項目,可引入具備一定資質和能力的社會資本方進行合作。另一方面,建立“全生命周期成本管理”,通過滾動開發模式平衡資金。按照部分安置、部分出售、分期投入、滾動開發的基本思路,統籌考慮城市更新項目各階段的投入產出,最大程度實現開發周期內的資金動態自平衡,保證企業健康可持續發展,確保城市更新工作長期有效運行。

(二)增強項目運營服務能力

城市更新是循序漸進、久久為功的過程,平臺公司必須外強筋骨,內練武功,提升綜合服務能力和運營能力,實現既有業務與城市更新業務的緊密互動。一是在招商拓客服務環節,精準招商、引進稅源。在現有政策框架下,對部分改造限制多、資金平衡難度大的城市更新項目,在啟動之初提前開展精準招商,在城市更新項目方案的確定上也可以為未來業主“量體裁衣”。二是增強項目運營服務能力。對營運服務領域進行細分,根據物業類型、服務等級、收費標準等不同,提供個性化的服務;實施“多元化”戰略,不斷拓展多元化、高品質的增值服務,充分挖掘客戶需求,提供高附加值服務,滿足業主多元化服務需求,創造多點盈利。

(三)增強產業導入能力

產業是城市更新的靈魂,近年來,產城融合不斷為城市更新注入新動能,如何把優勢的產業導入進來是平臺公司面臨的新使命和新任務。一是要高度重視產業規劃,以產業規劃為抓手,以產業功能為出發點,圍繞產業體系,通過產業策劃研究形態策劃,推進控制項目開發節奏。二是要注重自身資源整合,通過積極整合企業自身以及上下游資源,來搭建區域產業資源匯集平臺,促進產業集聚。

(四)增強對外合作能力

一是要加強國企平臺間的合作。充分利用大型央企、省屬企業在規劃設計、開發建設、產業導入、城市運營等方面的業務優勢和資源優勢,加強合作,更快更好地推動城市更新項目開發建設。二是要加強同民營企業的合作。在城市更新項目中,可通過股權合作模式、委托管理模式、協作顧問模式等加強同民營企業的合作,同時,可引入社會資本增加融資規模,引入運營機制激發城市更新項目活力,攜手并進,共同推動產業轉型升級、完善城市功能、提升城市形象。

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